Local government in Myanmar
อำนาจทางเศรษฐกิจของประเทศเมียนมาร์อยู่ในการควบคุมของรัฐบาล กลุ่มชนชั้นนำของผุ้นำทหาร ละุ้ร่วมธุรกิจและ้ว พม่ายังมีนโยบายเศรษฐกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพ ยบังคงมีการทุจริต ส่งผลให้ประชาชนในชนบทยังคงอดอยากและยากจน ในปี ค.ศ. 2010-2011 มีการโอนทรัพย์สินของรัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มอสังหาริมทรัพย์ให้แก่ครอบครัวทหารภายใต้การอ้างนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งย่ิงทำให้ช่องว่าระหว่างชนชั้นนำทางเศราฐกิจและประชาชนกว้างยิ่งขึ้น
ประเทศพม่ายังเผชิญกับความไม่สมดุลของเศรษฐกิจมหภาคที่ร้ายแรง อันได้แก่ อัตรแลกเปลี่ยนแทางการที่กำหนดค่าเงินจั็ตสูงเกินไป การขาดดุลการคลัง การขาดเครดิตการค้าซึ่งถูกบิดเบือนหนักขึ้นไปอีกอัตราดอกเบี้ยนอกตลาด เงินเฟ้อที่่คามเดาไม่ได้ ข้อมูลทางเศราฐกิจที่ไม่น่าเชื่อถือ และความไม่สามารถที่จะจัดทำบัญชีประชาชาติให้ถูกต้องตรงกัน นอกจากนี้ ปัญหาโครงสรี้้างพื้นฐาน นโยบายการค้าที่คาดเดาไม่ได้ทรัพยากรบุคคลที่ยังไม่ได้รับการพัฒนา (เป็นผลจากการละเลยระบบสุขภาพและระบบการศึกษา) ปัญหาการทุจริต และการเข้าไม่ถึงเงินทุนสำหรับการลงทุน ธนาคารเอกชนยังคงดำเนินงานภายใต้ข้อห้ามที่เข้มงวดของทั้งในและต่างประเทศ ทำให้ภาคเอกชนเข้าถึงเครดิตได้อย่างจำกัด ประกอบกับการควำ่บาตรทางการเงินและเศรษฐกิจจากนานาประเทศ เช่น สหภาพยุโรป แคนาดา และสหรัฐอเมริกา ทำให้สภาพทางเศรษฐกิจของประเทศตกต่ำอย่างต่อเนื่อง
สหรัฐอเมริกาได้ห้ามการทำธุรกรรมทางการเงินกับหน่วยงนส่วนใหญ๋ของพม่า ห้ามผู้นำทหารและผุ้นำพลเรือนอาวุโสของพม่าและผุ้นำที่มีความเชื่อมโยงกับระบอบทหารเดินทางเข้าสหรัฐฯ และห้ามนำเข้าผลิตภัฒฑ์ของพม่า การคว่ำบาตรเหลานี้มีผลต่าุตสาหกรรมเครื่องนุ่งห่มของประเทศ ทำให้ภาคธนาคารถุกโดดเดี่ยวและต้องดิ้นรนมากขึ้น และยังเป็นการเพ่ิมต้นทุนในการทำธุรกิจกับบริษัทพม่าโดยเฉพาะอย่างยิ่งบริษัมที่เชื่อมโยงกับผุ้นำระบอบการปกครองพม่าการโอนเงินเข้าประทเศจากแรงงานพม่าในต่างประเทศส่งมาให้ครอบครั้วของพวกเขา เป็นตัวขับเคลื่อนที่ทำให้การกระวงการคลังพม่าอนุญาตให้ธนาคารในประเทศดำเนินการกิจการด้านต่างประเทศ
ในปี ค.ศ. 2011 รัฐบาลได้ริเริ่มการปฏิรูปแลเปิดเศรษฐกิจของประเทศโดยการลดภาษีการส่งออก ลดข้อห้ามต่างๆ ในภาคการเงินและขอความช่วยเลหือจากองคกรระหว่างประเทศ อย่างไรก็ตาม การสร้างบรรยากาศทางการเมืองที่ดียังคงมีความจำเป้ฯอย่างยิ่ง ในการฟื้นฟผูสภาพทางเศรษฐกิจ ผ่านการส่งเสริมการลงทุนจากต่างชาติ
หลังจากฝ่ายทหาร(นำโดยนายพล เน วิน) เข้ายึอำนาจรัฐบาลพลเรือนของอนายอู นุ ในปี 1952 ได้มีการจัดตั้งรับบาลใหม่ซึ่งเรียกตัวเองว่า "รัฐบาลปฏิวัติของสหภาพพม่า" และมีการจัดต้งสภาคณะปฏิวัติ ซึ่งประกอบด้วยนายทหารคนสำคัญ 17 นาย ที่นำพม่าเข้าสู่ประเทศีี่มีการปกครองแบบรวมศูนย์อย่างเบ็ดเสร็จ สภาคณะปฏิวติได้ยกเอาคำประกาศของคณะปฏิวัติเป็นตัวบทกฎหมายในการบริหารประเทศ และนั่นหาายถึงการทำให้พม่าเดินอยุ่บนเสส้นทางของ "วิ๔ีทางของพม่าสู่ลัทธิสังคมนยิม" ตามเอกสารที่ออกมาอย่างเป้ฯทางการในเดือนเมษายน ค.ศ. 1962
วิถีสู่ลัทธิสังคมนิยมนั้น เป็นการหลอมรวมหลักการแห่งมาร์กซ์และเลนินเข้ามาเป้ฯแกนหลักแห่งอุดมกาณณ์ และผนวกกับหลักการความเป็นเอกราชของพม่า ที่นายออก ซานได้วางไว้ก่อนหน้านี้ นอกจาเอกสารประมวลปรัชญา แห่งลัทธิสังคมนิยมของพม่าแล้ว เดือนกรกฎาคม 1962 รัฐบาลปฎิวัติฯ ยังออก "ธรรมนูญของพรรคโครงกานสังคมนิยมพม่าสำหรับช่วงแรกแห่งการเปลี่ยนไปสู่การสร้างสรรค์" และเอกสารว่าด้วย "ระบบแห่งสหสัมพันธ์ของมุษย์กับสิ่งแวดล้อม" รวมถึงเอกสรเารื่อง "ลักษระเฉพาะของพรรคโครงการสังคมนิยมพม่า" ซึ่งสาระสำคัญของเอกสารทั้งหมดนี้ คือการนำระบอบประชาธิปไตยแบบสังคมนิยม เข้ามาแทนที่ระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา โดครงสร้างและากรดำเนินงานของฝ่ายรัฐบาลถูกแทนที่ดดยสภาคณะปฏิวัติ ซึ่งเป็นองค์กรเดียวที่เอกสารเหล่านี้กล่าวถึง เป็ฯระบอบรวมศูนย์ที่ผุ้นำ ในขณะที่ปัจเจกชนหรือกลุ่มประชาชนเป็นเพียงผุ้ติดตามผุ้นำสังคมนิมเท่านั้น
จึงไม่น่าแปลกใจที่รัฐที่มีการปกครองแบบรวมศุนย์อำนาจเบ็ดเสริจเช่นพม่านี้ จะไม่มีระบบการปกครองท้องถิ่น เมื่อทุกนโยบายถูกกำหนดมากจากส่วนกลางทั้งสิ้น
ดังได้กล่าวมาแล้วในบที่ก่อนหน้า แม้ว่ารัฐบาลทหารจะประกาศให้การร่างรัฐธรรมนูญขึ้น และได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญอย่างเป็นทางการในปี 1974 นั้น แต่เมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาของรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ทำให้เห็นได้ถึงข้อจำกัดของระบบการปกครองท้องถิ่นได้ชัดเจนยิ่งขึ้น รัฐธรรมนูญกลายเป็นเครื่องมือของคณะปฏิวัติในการหาความชอบธรรมในการปกครอง สิ่งที่นายพลเน วิน ต้องการกำหนดไว้ใรัฐธรรมนูญ นั่นคื อเป้าหมายของรัฐสังคมนิยม ที่มีเศรษฐฏิจแบบสังคมนิยม ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยแบบสังคมนิยม และทหารเพียงกลุ่มเดี่ยวเท่านั้นที่ครอบงำอำนาจทั้งหมดรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงเสมือนการสร้างฐานในการครองอำนาจอย่างชอบธรรมและสามารถขจัดอำนาจอื่นที่จะมาสั่นคลอนฝ่ายทหารได้เป็นระบบการปกครองแบบพรรคการเมืองพรรคเดียว ควบคุมจากส่วนกลางโดยไม่มีอำนาจใดมาดุลหรือคาน
ดังน้้น อำนาจในกาบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ จึงอยู่ภายใต้การควบคุมอย่างสิ้นเชิงขององค์กรของพรรค ไม่มีการกำหนดอำนาจอิสระในระดับใด ไม่ว่าจะเป็นระดับต่ำสุดจากหมู่บ้าน เมือง หรือสภาประชาชน การเลือกตั้งผุ้แทนประชาชนเข้าไปทำหน้าที่ในสภาประชาชนในระดับต่างๆ เป็นแต่การคดเลือกตัวแทนที่พรรรคส่งไปให้ประชาชนรับรองเท่านั้น โดยรวมแล้วทุกหน่วยงานในระดับท้องถิ่น ไม่มีอำนาจใดๆ นอกเหนือจากการรับคำสั่งจากพรรค่วนกลางนั่นเอง
ในสมัยรัฐบาล ตัน ฉ่วย มีความเคลื่อนไหวสมัชชาแห่งชาติที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาเพื่อร่างรัฐะรรมนูญ และการประชุมทั้ง 8 ครั้งของสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญนั้น ก็เป็นเพียงความพยายามในการยืนยันความชอบธรรมของการมีส่วนร่วมของทหารในการมีบทบาทนำในกิจการของรัฐและการเมืองชองชาติใอนาคต เท่านั้น รัฐะรรมนูญของ ตัน ฉ่วย จึงไม่ได้แตกต่างกันเลยกับรัฐธรรมนูญขชองนายพลเน วิน แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ (ค.ศ. 2008 จะระบุให้มีการจัดการเลือกตั้งในปี ค.ศ. 2010 แต่ภายหลังการเลือกตั้ง ก็พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า ระบบการปกครองยังคงรวมศูนยอยู่ที่ส่วนกลาง(ทหาร)เช่นเดิม เนื้อหาส่วนใหญ๋ของรัฐธรรมนูญชี้ให้เห็นถึงอำนาจทหารอย่างชัดเจนในหลายๆ มาตรา ส่วนหนึ่ง เป็นเพราะสมาชิกสมัชชาแห่งชาติเืพ่อร่างรัฐธรรมนูญคือกลุ่มผุ้แทนที่กลุ่มอำนาจจัดตั้งเข้าไป ในขณะที่ตัวแทนของพรรคการเมืองต่างๆ ถูกเลือกเข้าไปน้อยมาก รวมถึงพรรคสันนิบาตชาติเพื่อประชาธิปไตยของนางอองซาน ซุจีที่ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุด ด้วยเช่นกัน
มาตราการต่างๆ ชี้ว่าระบบการปกครองท้องถิ่นของสาธารณรัฐแห่งสหภาพม่านั้น เป้นระบบที่ไม่เกิดขึ้น และอาจจะไม่มีทางเกิดขึ้นได้ง่ายๆ เนืองด้วยกลุ่มอำนาจทางการทหารนั้น ย่อมไม่สละอำนาจที่เคยมีอยุ่ในมืออกไปง่ายๆ
อย่างไรก็ตาม วีแววของกิจกรรมทางการเมืองที่ดุเหมือนจะเกี่ยวข้องกับระบบการปกครองท้องถิ่น มีให้เห็นตั้งแต่ในสมัยสภาปฏิวัต นเรื่องของการมีส่วนร่วมในการจัดการัฐของประชาชนในภาคส่วนต่างๆ รวมถึงในระดับท้องถิ่น โดยสามารถสรุปใจความสำคัญได้ดังนี้
สภาปฏิวัติ ได้พมัฯาระบบการคัดลือกบุคคลเข้าสุ่องค์กรบริหารระดับต่างๆ ผ่านการเลือกตั้งสมาชิกองค์กรระดับท้องถิ่น อย่างสภาประชาชน ในระดับบนสุด รวมถึง สภาประชาชนระดับปมู่บ้าน ระับตำบล ระดับจังหวัด ระดับรัฐย่อย ระดับเขตปกครองด้วย ดังนั้น ประชาชนจะมีส่วนร่วมในรัฐสภาได้ก็โดยผ่านการเลือกตั้ง สมาชิกสภาฯมีหน้าที่รายงานผลการประชุม ต่อเขตเลือกตั้งของตนโดยการเรียกประชาชนมาประชุม ถือเป็นการเชื่อโยงประชาชเข้ากับศูนย์กลางของรัฐอย่างเป็นทางการ
การเลือกตั้งสมาชิกสภาประชานมีขึ้นทุกๆ 4 ปี พร้อมๆ กับการเลือกตั้งสมาชิกสภาประชาชนประจำหมุบ้าน ตำบล จังหวด รํฐย่อยและเขตปกครองพิเศษ และเฉพาะผู้มีสัญชาติพม่าเท่านั้นที่มีคุณสมบัติรับเลือกตั้งได้ ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว ผุ้สมัครรบเลือกตั้งคือบุคคลที่มีตำแหน่งอยุ่แล้ว นั่นหมายถึงส่วนหนึ่งก็เป็นคนของพรรคในระดับต่างๆ อย่างไรก็ตาม ก็ยังปรากฎกรณีของผุ้ที่รัฐสนับสนุนแต่พ่ายแพ้การเลือกตั้งดังนั้น ผู้ที่ได้รับเลือกจึงต้องเป็นคนที่ทั้งพรรคและประชาชนในท้องถิ่นยอมรัีบได้
กระนั้นการเลือกตั้งดังกล่าว เป็นเพียงพิธีกรรมสร้างความชอบธรรมและรับรองอำนาจที่มีอยุ่แล้ว มากกว่าที่จะเป้นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ดงสะท้อนได้จากจำนวนของผุ้ที่ได้รับเลือก นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1985 จำนวนสมาชิกสภาผุ้แทนราษ๓รในสภาประชาชนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่จำนวนผุ้ได้รับการเลือกตัี้งเข้าสภาประชาชนระัดับจังหวัด รัฐบ่อยและเขตปกครองนั้นคงตัว ส่วนผุ้ได้รับเลือกต้งเข้าสภาประชาระดับตำบลและปมุ่บ้านมีจำนวนลดลงเรื่อยๆ ชี้ให้เห็นถึงการทำงานในหน่วยงานระดับท้องถิ่นที่หนัก ส่งผลถึงการชักจูงประชาชนให้รับตำแหน่งจึงเป็นเรื่องไม่ง่ายนัก
ในระดับประเทศ นอกจากผุ้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกิจกรรมของรัฐอยู่ก่อนแล้ว ยังปรากฎว่าเประชาชนที่เข้าไปร่วมกิจกรรมสาธารณะนั้นมีจำนวนที่น้อยมาก และกองทัพยังครอบงำการบริหารประเทศตลอดมารวมถึงนายทหารหรืออดีตนายทหารที่เข้าไปเป็นสมาชิกสภาฯ การที่บุคลากรชั้นนำระดับภูมิภาคมักมีตำแหน่งซ้อนทับระหว่งการเป็นทหาร เจ้าหน้าที่รัฐ และบุคลากรของพรรค สะท้อนเจตนาของการควบคุมมากกว่าการมีส่วนร่วมขงอภาคประชาชนได้อย่างชัดเจน
ในส่วนของสภาประชาชนระดับจังหวัด ตำบล และหมู่บ้าน นั้น มีหน้าที่หลัก 3 ประการ คือ ควบคุมประชาชน การจัดกิจกรรมให้แก่พรรค และองค์กรชนชั้นและจัดการประชุมและรณรงค์ เพื่อนำไปสู่การมีส่วนร่วมในการเลือกตั้ง
สภาประชาชนระดับท้องถิ่นนั้น ไม่มีอำนาจด้านนิติบัญญัติ และไม่มีการประชุมเพื่อกำหนดนโยบายแต่อย่างใด แต่เป็นสถาบันที่ตั้งขึ้นเพื่อรองรับความต้องการของรัฐบาลกลางและกระจายสู่ท้องถิ่น ซึ่งเป็นไปตามอุดมการณ์สังคมนิยมประชาธิปไตยที่รัฐบาลใหความหายไว้และเป็นหลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญ
ความพยายามให้ประชาชนระดับท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการจัดการรัฐจึงไม่ค่อยประสอบความสำเร็จมากนัก รัฐยังคงต้องการกำกับดูแลกิจการทุกอย่างเพื่อให้แน่ใจว่าการตัดสินใจในทุกระดับจะไม่ขัดแย้งกับสิ่งที่รัฐบาลกลางชี้นำและกำหนดไว้ การพัฒนาความคิดริเริ่มในท้องถิ่นจึงถูกสอดส่องอยู่ตลอดเวลา รัฐมนตรีมหาดไทยมีอำนาจในการปลดสมาชิกสภาประชาชนระดัยท้องถิ่นทั่วประเทศที่ถูกมองว่าขาดความเหมาะสม หรือทกหน้าที่ไม่มีประสิทธิภาพ
ดังนั้นการกระจายอำนาจสู่ท้องถ่ินนั้น แม้จะมีให้เห็ฯในเชิงรูปแบบแต่ในรายละเอียดแล้ว ไม่เกิดขึ้จริง องค์กรต่างๆ ระดับท้องถิ่นมีหน้าที่เพียงนำการตัดสินจของคณะผุ้ปกครองจากองค์การระดับสูงในส่วนกลางเท่านั้น เช่น การปฏิบัติงานของสภาประชาชนระดับตำบลในนครย่างกุ้ง ใช้เวลาส่วนใหญ่ดำเะนินการตามแผนงานที่สภาประชาชนระดับจังหวัดจัดเตรียมไวให้ ซึ่งสภาประชาชนระดับจังหวัดก็ได้รับคำสั่งจากสาประชาชนระดับรัฐย่อยหรือเขตปกครองมาอีกที เพื่อบรรลุเป้าหมายตามที่รัฐบาลกลางวางไว้เท่านั้น กระนั้น สถานการร์ทางการเมืองของพม่าได้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง จนถึงปัจจุบันหลังการเลือกตั้งครั้งล่าสุด และการปลดปล่อยนางอองซาน ซูจี ใไ้เข้าสู่เส้นทางทางการเมือง ประอบกับปัจจัยภายนอกประเทศต่างๆ ทำให้ในมุมมองของหลายภาคส่วนในสังคมระหว่างประเทศมองการเมืองพม่าว่าอยุ่ในช่วงเปลี่ยนผ่านสู่เส้นทางประชาธิปไตย ในส่วนของระบบการปกครองท้องุถิ่นก็มีความเคลื่อนไหวด้วยเช่นกัน จากการศึกษาพบว่า มีการเตรียมการเพื่อการพัฒนาบุคลากรในระดับท้องถิ่น โดยการส่งนัการเมืองท้องถ่ินเข้ามาอบรม ณ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
ตัวแสดงที่สำคัญที่สุดในระบบการเมืองการปกครองของสาธารณรัฐแห่งสหภาพพม่านั้นมีเพียงกลุ่มเดียว นั่นคือ กลุ่มอำนาจทางการทหาร ที่รวมศูนย์อำนาจทางการปกครองทั้งหมดเข้าสู่ศูนย์กลาง องค์กรทางการเมืองอื่นๆ ในระดับต่างๆ ต่างถุกควบคุมโดยกลุ่มอิทธิพลนี้ด้วยกันทั้งสิ้น ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงใดๆ ของระบบบริหารประเทศย่อมขึ้นอยู่กับกลุ่มทหารเพียงฝ่ายเดี่ยว เมื่อตัวแสดงในภาคส่วนอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการพลเรือน พรรคการเมืองอื่นๆ ประชาชน พระสงฆ์ ชนกลุ่มน้อย แม้จะออกมาเคลื่อนไหว แต่ท้ายสุดก็มีความเสี่ยงที่จะถูกรัฐบาลทหารกำจักหรือลิดอนสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง รัฐบาลทหารจึงถือเป็นปัจจัยเหนี่ยวรั้งที่สำคัญที่สุดต่อการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นจะเกิดขึ้นหรือไม่ย่อมขึ้นอยู่กับท่าทีของกลุ่มอำนาจทางการทหารด้วยกันทั้งสิ้น
อย่างไรก็ตาม สาธารณรับแห่งสไภาพพม่าในปัจจุบันนั้นมิได้เป็นประเทศปิดอย่างเช่นในอดีต การเข้าสู่เวทีความสัมพันธ์ระหว่งประเทศในระดับต่างๆ ไม่ว่าจะเป้ฯระดับภูมิภาคอย่างอาเซียน หรือการมีความสัมพันธ์กับประเทศภายนอก ทั้งในภูมิภาคเอเชีย และภูมิภาคอื่นๆ ส่งผลทำให้ปัจจัยภายนอกประเทศเข้ามาีมีอิทธิพลต่อทัศนะของกลุ่มผุ้นำของพม่าในยุคปัจจุบัน แรงกรุตุ้นจากรัฐมหาอไนาจ องค์การระหว่างประเทศ องค์การเอกชน(NGOs) หรือรัฐอื่นๆ ที่พุ่งเป้ามายังกระบวนการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยในพม่า อาจส่งผลต่อการตัดสินใจในการกำหนดนโยบายของกลุ่มผุ้นำในสภาพพม่าไม่มากก็น้อย แต่นโยบายหรือตัวบทกฎหมายที่ถูกบัญัติขึ้นมาจากแรงผลักดันและการตวรจสอบจากตัวแสดงภายนอกนั้น จะถูกนำไปปฏิบัติจริงมากน้อยเพีงใดในมุมองของผุ้เขียนแล้ว ในเรื่องการกระจายอำนาจหรือระบบการปกครองท้องถิ่นนั้น ยังเป้ฯเรื่องที่เป็ฯไปได้ยาก แม้จะดูเหมือนวามีกิจกรรมทีดูเหมือนการเตรียมความพร้อมให้กับบุลากรที่เกี่ยวข้องจากหน่วยงานต่างๆ ในประเด็นเรื่องระบบการปกครองท้องถิ่น ก็ใช่ว่าจะการันตีว่าการปกครองในระดับท้องถิ่นจะเกิดขึ้นได้จริง ดั่งในประเทศเสรีประชาธิปไตยทั่วไป
- ผณิตา ไชยศร,"ระบบการปกครองท้องถิ่น ประเทศสมาชิกประชาคมอาเซียน : สาธารณรัฐแห่งสหภาพพม่า", วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า, 2556.
ประเทศพม่ายังเผชิญกับความไม่สมดุลของเศรษฐกิจมหภาคที่ร้ายแรง อันได้แก่ อัตรแลกเปลี่ยนแทางการที่กำหนดค่าเงินจั็ตสูงเกินไป การขาดดุลการคลัง การขาดเครดิตการค้าซึ่งถูกบิดเบือนหนักขึ้นไปอีกอัตราดอกเบี้ยนอกตลาด เงินเฟ้อที่่คามเดาไม่ได้ ข้อมูลทางเศราฐกิจที่ไม่น่าเชื่อถือ และความไม่สามารถที่จะจัดทำบัญชีประชาชาติให้ถูกต้องตรงกัน นอกจากนี้ ปัญหาโครงสรี้้างพื้นฐาน นโยบายการค้าที่คาดเดาไม่ได้ทรัพยากรบุคคลที่ยังไม่ได้รับการพัฒนา (เป็นผลจากการละเลยระบบสุขภาพและระบบการศึกษา) ปัญหาการทุจริต และการเข้าไม่ถึงเงินทุนสำหรับการลงทุน ธนาคารเอกชนยังคงดำเนินงานภายใต้ข้อห้ามที่เข้มงวดของทั้งในและต่างประเทศ ทำให้ภาคเอกชนเข้าถึงเครดิตได้อย่างจำกัด ประกอบกับการควำ่บาตรทางการเงินและเศรษฐกิจจากนานาประเทศ เช่น สหภาพยุโรป แคนาดา และสหรัฐอเมริกา ทำให้สภาพทางเศรษฐกิจของประเทศตกต่ำอย่างต่อเนื่อง
สหรัฐอเมริกาได้ห้ามการทำธุรกรรมทางการเงินกับหน่วยงนส่วนใหญ๋ของพม่า ห้ามผู้นำทหารและผุ้นำพลเรือนอาวุโสของพม่าและผุ้นำที่มีความเชื่อมโยงกับระบอบทหารเดินทางเข้าสหรัฐฯ และห้ามนำเข้าผลิตภัฒฑ์ของพม่า การคว่ำบาตรเหลานี้มีผลต่าุตสาหกรรมเครื่องนุ่งห่มของประเทศ ทำให้ภาคธนาคารถุกโดดเดี่ยวและต้องดิ้นรนมากขึ้น และยังเป็นการเพ่ิมต้นทุนในการทำธุรกิจกับบริษัทพม่าโดยเฉพาะอย่างยิ่งบริษัมที่เชื่อมโยงกับผุ้นำระบอบการปกครองพม่าการโอนเงินเข้าประทเศจากแรงงานพม่าในต่างประเทศส่งมาให้ครอบครั้วของพวกเขา เป็นตัวขับเคลื่อนที่ทำให้การกระวงการคลังพม่าอนุญาตให้ธนาคารในประเทศดำเนินการกิจการด้านต่างประเทศ
ในปี ค.ศ. 2011 รัฐบาลได้ริเริ่มการปฏิรูปแลเปิดเศรษฐกิจของประเทศโดยการลดภาษีการส่งออก ลดข้อห้ามต่างๆ ในภาคการเงินและขอความช่วยเลหือจากองคกรระหว่างประเทศ อย่างไรก็ตาม การสร้างบรรยากาศทางการเมืองที่ดียังคงมีความจำเป้ฯอย่างยิ่ง ในการฟื้นฟผูสภาพทางเศรษฐกิจ ผ่านการส่งเสริมการลงทุนจากต่างชาติ
หลังจากฝ่ายทหาร(นำโดยนายพล เน วิน) เข้ายึอำนาจรัฐบาลพลเรือนของอนายอู นุ ในปี 1952 ได้มีการจัดตั้งรับบาลใหม่ซึ่งเรียกตัวเองว่า "รัฐบาลปฏิวัติของสหภาพพม่า" และมีการจัดต้งสภาคณะปฏิวัติ ซึ่งประกอบด้วยนายทหารคนสำคัญ 17 นาย ที่นำพม่าเข้าสู่ประเทศีี่มีการปกครองแบบรวมศูนย์อย่างเบ็ดเสร็จ สภาคณะปฏิวติได้ยกเอาคำประกาศของคณะปฏิวัติเป็นตัวบทกฎหมายในการบริหารประเทศ และนั่นหาายถึงการทำให้พม่าเดินอยุ่บนเสส้นทางของ "วิ๔ีทางของพม่าสู่ลัทธิสังคมนยิม" ตามเอกสารที่ออกมาอย่างเป้ฯทางการในเดือนเมษายน ค.ศ. 1962
วิถีสู่ลัทธิสังคมนิยมนั้น เป็นการหลอมรวมหลักการแห่งมาร์กซ์และเลนินเข้ามาเป้ฯแกนหลักแห่งอุดมกาณณ์ และผนวกกับหลักการความเป็นเอกราชของพม่า ที่นายออก ซานได้วางไว้ก่อนหน้านี้ นอกจาเอกสารประมวลปรัชญา แห่งลัทธิสังคมนิยมของพม่าแล้ว เดือนกรกฎาคม 1962 รัฐบาลปฎิวัติฯ ยังออก "ธรรมนูญของพรรคโครงกานสังคมนิยมพม่าสำหรับช่วงแรกแห่งการเปลี่ยนไปสู่การสร้างสรรค์" และเอกสารว่าด้วย "ระบบแห่งสหสัมพันธ์ของมุษย์กับสิ่งแวดล้อม" รวมถึงเอกสรเารื่อง "ลักษระเฉพาะของพรรคโครงการสังคมนิยมพม่า" ซึ่งสาระสำคัญของเอกสารทั้งหมดนี้ คือการนำระบอบประชาธิปไตยแบบสังคมนิยม เข้ามาแทนที่ระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา โดครงสร้างและากรดำเนินงานของฝ่ายรัฐบาลถูกแทนที่ดดยสภาคณะปฏิวัติ ซึ่งเป็นองค์กรเดียวที่เอกสารเหล่านี้กล่าวถึง เป็ฯระบอบรวมศูนย์ที่ผุ้นำ ในขณะที่ปัจเจกชนหรือกลุ่มประชาชนเป็นเพียงผุ้ติดตามผุ้นำสังคมนิมเท่านั้น
จึงไม่น่าแปลกใจที่รัฐที่มีการปกครองแบบรวมศุนย์อำนาจเบ็ดเสริจเช่นพม่านี้ จะไม่มีระบบการปกครองท้องถิ่น เมื่อทุกนโยบายถูกกำหนดมากจากส่วนกลางทั้งสิ้น
ดังได้กล่าวมาแล้วในบที่ก่อนหน้า แม้ว่ารัฐบาลทหารจะประกาศให้การร่างรัฐธรรมนูญขึ้น และได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญอย่างเป็นทางการในปี 1974 นั้น แต่เมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาของรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ทำให้เห็นได้ถึงข้อจำกัดของระบบการปกครองท้องถิ่นได้ชัดเจนยิ่งขึ้น รัฐธรรมนูญกลายเป็นเครื่องมือของคณะปฏิวัติในการหาความชอบธรรมในการปกครอง สิ่งที่นายพลเน วิน ต้องการกำหนดไว้ใรัฐธรรมนูญ นั่นคื อเป้าหมายของรัฐสังคมนิยม ที่มีเศรษฐฏิจแบบสังคมนิยม ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยแบบสังคมนิยม และทหารเพียงกลุ่มเดี่ยวเท่านั้นที่ครอบงำอำนาจทั้งหมดรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงเสมือนการสร้างฐานในการครองอำนาจอย่างชอบธรรมและสามารถขจัดอำนาจอื่นที่จะมาสั่นคลอนฝ่ายทหารได้เป็นระบบการปกครองแบบพรรคการเมืองพรรคเดียว ควบคุมจากส่วนกลางโดยไม่มีอำนาจใดมาดุลหรือคาน
ดังน้้น อำนาจในกาบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ จึงอยู่ภายใต้การควบคุมอย่างสิ้นเชิงขององค์กรของพรรค ไม่มีการกำหนดอำนาจอิสระในระดับใด ไม่ว่าจะเป็นระดับต่ำสุดจากหมู่บ้าน เมือง หรือสภาประชาชน การเลือกตั้งผุ้แทนประชาชนเข้าไปทำหน้าที่ในสภาประชาชนในระดับต่างๆ เป็นแต่การคดเลือกตัวแทนที่พรรรคส่งไปให้ประชาชนรับรองเท่านั้น โดยรวมแล้วทุกหน่วยงานในระดับท้องถิ่น ไม่มีอำนาจใดๆ นอกเหนือจากการรับคำสั่งจากพรรค่วนกลางนั่นเอง
ในสมัยรัฐบาล ตัน ฉ่วย มีความเคลื่อนไหวสมัชชาแห่งชาติที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาเพื่อร่างรัฐะรรมนูญ และการประชุมทั้ง 8 ครั้งของสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญนั้น ก็เป็นเพียงความพยายามในการยืนยันความชอบธรรมของการมีส่วนร่วมของทหารในการมีบทบาทนำในกิจการของรัฐและการเมืองชองชาติใอนาคต เท่านั้น รัฐะรรมนูญของ ตัน ฉ่วย จึงไม่ได้แตกต่างกันเลยกับรัฐธรรมนูญขชองนายพลเน วิน แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ (ค.ศ. 2008 จะระบุให้มีการจัดการเลือกตั้งในปี ค.ศ. 2010 แต่ภายหลังการเลือกตั้ง ก็พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า ระบบการปกครองยังคงรวมศูนยอยู่ที่ส่วนกลาง(ทหาร)เช่นเดิม เนื้อหาส่วนใหญ๋ของรัฐธรรมนูญชี้ให้เห็นถึงอำนาจทหารอย่างชัดเจนในหลายๆ มาตรา ส่วนหนึ่ง เป็นเพราะสมาชิกสมัชชาแห่งชาติเืพ่อร่างรัฐธรรมนูญคือกลุ่มผุ้แทนที่กลุ่มอำนาจจัดตั้งเข้าไป ในขณะที่ตัวแทนของพรรคการเมืองต่างๆ ถูกเลือกเข้าไปน้อยมาก รวมถึงพรรคสันนิบาตชาติเพื่อประชาธิปไตยของนางอองซาน ซุจีที่ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุด ด้วยเช่นกัน
มาตราการต่างๆ ชี้ว่าระบบการปกครองท้องถิ่นของสาธารณรัฐแห่งสหภาพม่านั้น เป้นระบบที่ไม่เกิดขึ้น และอาจจะไม่มีทางเกิดขึ้นได้ง่ายๆ เนืองด้วยกลุ่มอำนาจทางการทหารนั้น ย่อมไม่สละอำนาจที่เคยมีอยุ่ในมืออกไปง่ายๆ
สภาปฏิวัติ ได้พมัฯาระบบการคัดลือกบุคคลเข้าสุ่องค์กรบริหารระดับต่างๆ ผ่านการเลือกตั้งสมาชิกองค์กรระดับท้องถิ่น อย่างสภาประชาชน ในระดับบนสุด รวมถึง สภาประชาชนระดับปมู่บ้าน ระับตำบล ระดับจังหวัด ระดับรัฐย่อย ระดับเขตปกครองด้วย ดังนั้น ประชาชนจะมีส่วนร่วมในรัฐสภาได้ก็โดยผ่านการเลือกตั้ง สมาชิกสภาฯมีหน้าที่รายงานผลการประชุม ต่อเขตเลือกตั้งของตนโดยการเรียกประชาชนมาประชุม ถือเป็นการเชื่อโยงประชาชเข้ากับศูนย์กลางของรัฐอย่างเป็นทางการ
การเลือกตั้งสมาชิกสภาประชานมีขึ้นทุกๆ 4 ปี พร้อมๆ กับการเลือกตั้งสมาชิกสภาประชาชนประจำหมุบ้าน ตำบล จังหวด รํฐย่อยและเขตปกครองพิเศษ และเฉพาะผู้มีสัญชาติพม่าเท่านั้นที่มีคุณสมบัติรับเลือกตั้งได้ ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว ผุ้สมัครรบเลือกตั้งคือบุคคลที่มีตำแหน่งอยุ่แล้ว นั่นหมายถึงส่วนหนึ่งก็เป็นคนของพรรคในระดับต่างๆ อย่างไรก็ตาม ก็ยังปรากฎกรณีของผุ้ที่รัฐสนับสนุนแต่พ่ายแพ้การเลือกตั้งดังนั้น ผู้ที่ได้รับเลือกจึงต้องเป็นคนที่ทั้งพรรคและประชาชนในท้องถิ่นยอมรัีบได้
กระนั้นการเลือกตั้งดังกล่าว เป็นเพียงพิธีกรรมสร้างความชอบธรรมและรับรองอำนาจที่มีอยุ่แล้ว มากกว่าที่จะเป้นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ดงสะท้อนได้จากจำนวนของผุ้ที่ได้รับเลือก นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1985 จำนวนสมาชิกสภาผุ้แทนราษ๓รในสภาประชาชนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่จำนวนผุ้ได้รับการเลือกตัี้งเข้าสภาประชาชนระัดับจังหวัด รัฐบ่อยและเขตปกครองนั้นคงตัว ส่วนผุ้ได้รับเลือกต้งเข้าสภาประชาระดับตำบลและปมุ่บ้านมีจำนวนลดลงเรื่อยๆ ชี้ให้เห็นถึงการทำงานในหน่วยงานระดับท้องถิ่นที่หนัก ส่งผลถึงการชักจูงประชาชนให้รับตำแหน่งจึงเป็นเรื่องไม่ง่ายนัก
ในระดับประเทศ นอกจากผุ้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกิจกรรมของรัฐอยู่ก่อนแล้ว ยังปรากฎว่าเประชาชนที่เข้าไปร่วมกิจกรรมสาธารณะนั้นมีจำนวนที่น้อยมาก และกองทัพยังครอบงำการบริหารประเทศตลอดมารวมถึงนายทหารหรืออดีตนายทหารที่เข้าไปเป็นสมาชิกสภาฯ การที่บุคลากรชั้นนำระดับภูมิภาคมักมีตำแหน่งซ้อนทับระหว่งการเป็นทหาร เจ้าหน้าที่รัฐ และบุคลากรของพรรค สะท้อนเจตนาของการควบคุมมากกว่าการมีส่วนร่วมขงอภาคประชาชนได้อย่างชัดเจน
ในส่วนของสภาประชาชนระดับจังหวัด ตำบล และหมู่บ้าน นั้น มีหน้าที่หลัก 3 ประการ คือ ควบคุมประชาชน การจัดกิจกรรมให้แก่พรรค และองค์กรชนชั้นและจัดการประชุมและรณรงค์ เพื่อนำไปสู่การมีส่วนร่วมในการเลือกตั้ง
สภาประชาชนระดับท้องถิ่นนั้น ไม่มีอำนาจด้านนิติบัญญัติ และไม่มีการประชุมเพื่อกำหนดนโยบายแต่อย่างใด แต่เป็นสถาบันที่ตั้งขึ้นเพื่อรองรับความต้องการของรัฐบาลกลางและกระจายสู่ท้องถิ่น ซึ่งเป็นไปตามอุดมการณ์สังคมนิยมประชาธิปไตยที่รัฐบาลใหความหายไว้และเป็นหลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญ
ความพยายามให้ประชาชนระดับท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการจัดการรัฐจึงไม่ค่อยประสอบความสำเร็จมากนัก รัฐยังคงต้องการกำกับดูแลกิจการทุกอย่างเพื่อให้แน่ใจว่าการตัดสินใจในทุกระดับจะไม่ขัดแย้งกับสิ่งที่รัฐบาลกลางชี้นำและกำหนดไว้ การพัฒนาความคิดริเริ่มในท้องถิ่นจึงถูกสอดส่องอยู่ตลอดเวลา รัฐมนตรีมหาดไทยมีอำนาจในการปลดสมาชิกสภาประชาชนระดัยท้องถิ่นทั่วประเทศที่ถูกมองว่าขาดความเหมาะสม หรือทกหน้าที่ไม่มีประสิทธิภาพ
ดังนั้นการกระจายอำนาจสู่ท้องถ่ินนั้น แม้จะมีให้เห็ฯในเชิงรูปแบบแต่ในรายละเอียดแล้ว ไม่เกิดขึ้จริง องค์กรต่างๆ ระดับท้องถิ่นมีหน้าที่เพียงนำการตัดสินจของคณะผุ้ปกครองจากองค์การระดับสูงในส่วนกลางเท่านั้น เช่น การปฏิบัติงานของสภาประชาชนระดับตำบลในนครย่างกุ้ง ใช้เวลาส่วนใหญ่ดำเะนินการตามแผนงานที่สภาประชาชนระดับจังหวัดจัดเตรียมไวให้ ซึ่งสภาประชาชนระดับจังหวัดก็ได้รับคำสั่งจากสาประชาชนระดับรัฐย่อยหรือเขตปกครองมาอีกที เพื่อบรรลุเป้าหมายตามที่รัฐบาลกลางวางไว้เท่านั้น กระนั้น สถานการร์ทางการเมืองของพม่าได้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง จนถึงปัจจุบันหลังการเลือกตั้งครั้งล่าสุด และการปลดปล่อยนางอองซาน ซูจี ใไ้เข้าสู่เส้นทางทางการเมือง ประอบกับปัจจัยภายนอกประเทศต่างๆ ทำให้ในมุมมองของหลายภาคส่วนในสังคมระหว่างประเทศมองการเมืองพม่าว่าอยุ่ในช่วงเปลี่ยนผ่านสู่เส้นทางประชาธิปไตย ในส่วนของระบบการปกครองท้องุถิ่นก็มีความเคลื่อนไหวด้วยเช่นกัน จากการศึกษาพบว่า มีการเตรียมการเพื่อการพัฒนาบุคลากรในระดับท้องถิ่น โดยการส่งนัการเมืองท้องถ่ินเข้ามาอบรม ณ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
ตัวแสดงที่สำคัญที่สุดในระบบการเมืองการปกครองของสาธารณรัฐแห่งสหภาพพม่านั้นมีเพียงกลุ่มเดียว นั่นคือ กลุ่มอำนาจทางการทหาร ที่รวมศูนย์อำนาจทางการปกครองทั้งหมดเข้าสู่ศูนย์กลาง องค์กรทางการเมืองอื่นๆ ในระดับต่างๆ ต่างถุกควบคุมโดยกลุ่มอิทธิพลนี้ด้วยกันทั้งสิ้น ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงใดๆ ของระบบบริหารประเทศย่อมขึ้นอยู่กับกลุ่มทหารเพียงฝ่ายเดี่ยว เมื่อตัวแสดงในภาคส่วนอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการพลเรือน พรรคการเมืองอื่นๆ ประชาชน พระสงฆ์ ชนกลุ่มน้อย แม้จะออกมาเคลื่อนไหว แต่ท้ายสุดก็มีความเสี่ยงที่จะถูกรัฐบาลทหารกำจักหรือลิดอนสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง รัฐบาลทหารจึงถือเป็นปัจจัยเหนี่ยวรั้งที่สำคัญที่สุดต่อการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นจะเกิดขึ้นหรือไม่ย่อมขึ้นอยู่กับท่าทีของกลุ่มอำนาจทางการทหารด้วยกันทั้งสิ้น
อย่างไรก็ตาม สาธารณรับแห่งสไภาพพม่าในปัจจุบันนั้นมิได้เป็นประเทศปิดอย่างเช่นในอดีต การเข้าสู่เวทีความสัมพันธ์ระหว่งประเทศในระดับต่างๆ ไม่ว่าจะเป้ฯระดับภูมิภาคอย่างอาเซียน หรือการมีความสัมพันธ์กับประเทศภายนอก ทั้งในภูมิภาคเอเชีย และภูมิภาคอื่นๆ ส่งผลทำให้ปัจจัยภายนอกประเทศเข้ามาีมีอิทธิพลต่อทัศนะของกลุ่มผุ้นำของพม่าในยุคปัจจุบัน แรงกรุตุ้นจากรัฐมหาอไนาจ องค์การระหว่างประเทศ องค์การเอกชน(NGOs) หรือรัฐอื่นๆ ที่พุ่งเป้ามายังกระบวนการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยในพม่า อาจส่งผลต่อการตัดสินใจในการกำหนดนโยบายของกลุ่มผุ้นำในสภาพพม่าไม่มากก็น้อย แต่นโยบายหรือตัวบทกฎหมายที่ถูกบัญัติขึ้นมาจากแรงผลักดันและการตวรจสอบจากตัวแสดงภายนอกนั้น จะถูกนำไปปฏิบัติจริงมากน้อยเพีงใดในมุมองของผุ้เขียนแล้ว ในเรื่องการกระจายอำนาจหรือระบบการปกครองท้องถิ่นนั้น ยังเป้ฯเรื่องที่เป็ฯไปได้ยาก แม้จะดูเหมือนวามีกิจกรรมทีดูเหมือนการเตรียมความพร้อมให้กับบุลากรที่เกี่ยวข้องจากหน่วยงานต่างๆ ในประเด็นเรื่องระบบการปกครองท้องถิ่น ก็ใช่ว่าจะการันตีว่าการปกครองในระดับท้องถิ่นจะเกิดขึ้นได้จริง ดั่งในประเทศเสรีประชาธิปไตยทั่วไป
- ผณิตา ไชยศร,"ระบบการปกครองท้องถิ่น ประเทศสมาชิกประชาคมอาเซียน : สาธารณรัฐแห่งสหภาพพม่า", วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า, 2556.
ความคิดเห็น
แสดงความคิดเห็น